省人民政府辦公廳關于全面推行 行政規范性文件合法性審核機制的實施意見

來源:湖北省人民政府網站 發布日期:2019-07-10 字體:【

各市、州、縣人民政府,省政府各部門:

  為認真貫徹落實《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(國辦發〔2018〕115號,以下簡稱《指導意見》)精神,全面推行我省行政規范性文件(以下簡稱規范性文件)合法性審核機制,經省人民政府同意,現提出以下實施意見。

  一、充分認識建立健全規范性文件合法性審核機制的重要意義

  制定規范性文件是行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱行政機關)依法履行職能的重要方式。建立健全規范性文件合法性審核機制,是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的重要內容,是中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》作出的重要制度安排,是確保行政機關出臺的規范性文件合法有效的重要措施,是推進依法行政、建設法治政府的必然要求,有利于維護國家法制統一、政令統一,有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規范公正文明執法,有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益,對推進依法治國戰略具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

  二、科學準確界定規范性文件

  依據《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》(國辦發〔2018〕37號)對規范性文件的定義,行政機關制定發布的決定、公告、通告、意見、通知,以及標題采用“規定”“辦法”“細則”“規范”“規程”“規則”等字樣的公文,一般情況下屬于規范性文件。

  (一)以下有關事項的文件不屬于規范性文件。

  1.部門(單位)職能配置、內設機構和人員編制等規定;

  2.內部管理制度類文件,如工作規則、勞動紀律、人事任免、表彰獎勵、財務物資管理、廉潔建設等文件;

  3.對機關、事業單位及其工作人員,國有企業及其領導人的人事、工資、績效、福利等方面監督管理的文件;

  4.不涉及公民、法人或者其他組織權利、義務的工作規劃、計劃、安排、要點、考核、監督檢查、總結、綜述等文件;

  5.會議類文件,包括會議通知、會議紀要及講話材料等;

  6.對上級機關的請示或報告;

  7.商洽類工作函,包括制定機關之間協調工作、詢問和答復問題等;

  8.成立工作領導小組、議事協調機構的通知;

  9.就特定人和特定事項的通報、通知、批復,或者作出的行政許可、行政處罰、行政強制和其他具體行政執法決定及行政復議決定等;

  10.征地補償、安置方案;

  11.公示辦事時間、地點等事項的便民類文書;

  12.財政部門僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及下達預算、分配資金、批復項目的文件;

  13.國有資產監督管理機構制定的履行出資人職責的文件;

  14.涉密或依法不予公開的文件;

  15.其他不符合國辦發〔2018〕37號文件對規范性文件定義的文件。

  (二)其他情況。

  1.黨委與政府聯合制定以及黨的紀律檢查委員會、黨委部門與政府部門聯合制定的規范性文件,歸于黨委系列規范性文件;

  2.原文轉發上級機關規范性文件,不屬于轉發機關的規范性文件,如果轉發的同時提出具體實施措施或者補充意見,并涉及不特定公民、法人或者其他組織權利、義務的,則屬于轉發機關的規范性文件;

  3.上級行政機關批轉下級機關的規范性文件,表示同意規范性文件的內容,屬于批轉機關的規范性文件;

  4.為落實上級要求、開展專項行動、完成特定任務等而制定的工作方案或實施方案,原則上不是規范性文件,如果此類方案的內容涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務的,則屬于規范性文件;

  5.行政機關為明確有關部門、下屬機構工作流轉程序、辦理時限、呈批手續等事項制定的公文,原則上不是規范性文件,但其內容涉及公民、法人和其他組織必須具備的條件、應提交的材料、遵守的工作時限等事項的,則屬于規范性文件。

  各市(州)政府和省政府各部門要在以上對規范性文件界定的基礎上,結合本地本部門工作實際,開展對規范性文件界定方法的探索和研究,并及時制定科學、簡便、有效的規范性文件界定操作指引,為規范性文件管理和合法性審核工作創造有利條件,力爭做到凡涉及公民、法人和其他組織權利義務的規范性文件,均納入合法性審核范圍,確保全覆蓋,應審必審。(責任分工:各級政府司法行政部門牽頭,各級政府部門參與;完成時限:2019年底前)

  三、全面落實《指導意見》明確的各項審核措施

  (一)審核機構及職責。

  縣級以上人民政府司法行政部門及縣級以上人民政府部門法制機構,是本級政府和政府部門的法定的規范性文件合法性審核機構。以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發的規范性文件,由同級人民政府司法行政部門進行合法性審核;以縣級以上人民政府部門名義印發的規范性文件,由本部門法制機構進行合法性審核;縣級以上人民政府部門起草、冠經本級人民政府同意以部門名義印發的規范性文件,由本部門法制機構先進行合法性審核,同級人民政府司法行政部門再進行合法性復核;鄉鎮人民政府及街道辦事處已明確專門審核機構或者具有法律專業素質的專門審核人員的,由本單位進行規范性文件合法性審核;未明確專門審核機構和專門審核人員的,統一由縣(市、區)人民政府確定的審核機構進行審核。(責任分工:各級編制部門牽頭,各級政府司法行政部門配合,各級政府其他部門參與;完成時限:2019年底前)

  各級審核機構要依法嚴格審核以下內容:制定主體是否合法;是否超越制定機關法定職權;內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定;是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項;是否違法增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容;是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形;是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形;是否存在違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施,違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動,違法設置市場準入和退出條件;是否違反規范性文件制定程序。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。(責任分工:各級政府司法行政部門牽頭,各部門法制機構參與;完成時限:長期)

  (二)審核材料及程序。

  擬送合法性審核的規范性文件,其送達的材料應當包括起草機關負責人簽批的送審意見、制定機關辦公機構對規范性文件進行合法性審核的意見、文件送審稿及說明、制定文件所依據的法律法規規章和政策規定、有關行政措施的預期效果和可能產生的風險、征求意見及意見采納情況、起草部門的合法性審核意見、其他有關材料等。(責任分工:承擔規范性文件起草任務的行政機關;完成時限:長期)

  以上材料由起草機關報送至制定機關辦公機構。制定機關辦公機構在對制定該文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齊備性、規范性進行審查的基礎上,符合要求的,轉送審核機構進行合法性審核,不符合要求的,退回起草機關補充完善。規范性文件合法性審核機構無特殊事由,應及時受理并審核。審核機構要求起草機關當面溝通、詢問或重新修改文件、補正程序、補充材料的,起草機關應予積極配合。合法性審核時間一般不少于5個工作日,最長不超過15個工作日(補充征求意見、組織論證、聽證、返回起草單位修改補充的時間不計算在合法性審核時限內),特殊情形下,按《湖北省行政規范性文件管理辦法》(省政府令第379號)第十八條規定辦理。審核機構完成規范性文件送審稿的合法性審核后,轉制定機關辦公機構。起草機關應當根據合法性審核意見對規范性文件作必要的修改或者補充,未采納或者未完全采納合法性審核意見的,在提請制定機關審議時應當詳細說明理由和依據。(責任分工:制定規范性文件的行政機關、各級政府司法行政機關或部門法制機構、規范性文件起草機關;完成時限:長期)

  (三)審核方式及平臺。

  審核機構應根據工作需要,靈活運用多種方式進行合法性審核,以提高質量和效率。對影響面廣、情況復雜、社會關注度高、法律疑難度大的規范性文件,要在書面征求意見的基礎上,采取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面意見。要建立健全專家協助審核機制,組建規范性文件合法性審核專家庫,充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用。必要時也可采取政府購買服務的方式,聘請有資質的第三方進行規范性文件合法性審核。(責任分工:各級政府司法行政機關或部門法制機構;完成時限:長期)

  要依托政府或者部門政務內網,搭建合法性審核管理信息平臺,使之與公文管理系統相銜接,實現電子審核一體化和平臺互聯互通。要積極開發智能型自動合法性審核輔助系統,推動合法性審核工作標準化作業,革新審核方式。建立合法性審核臺賬,對已審核的規范性文件實行動態化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制,充分利用大數據技術和資源,加強對審核數據的統計分析,推動信息共享和整合,切實提高審核實效。(責任分工:各級政府經信部門、政務內網管理機構牽頭,各級政府司法行政部門配合,各級政府其他部門參與;完成時限:2020年年底前)

  (四)審核責任及追究。

  要實行規范性文件合法性審核工作責任制,厘清規范性文件制定機關、起草機關、制定機關辦公機構、合法性審核機構的工作職責,以充分發揮合法性審核機制對確保規范性文件合法有效的把關作用,不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的文件,不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致規范性文件違法,造成嚴重后果的,依紀依法追究合法性審核有關責任人員的責任;未經合法性審核或者不采納合法性審核意見導致規范性文件違法,造成嚴重后果的,依紀依法追究有關責任人員的責任。(責任分工:各級政府辦公廳(室)牽頭,各級政府部門參與;完成時限:2019年底規范性文件合法性審核工作責任制到崗到人,其他有關工作為長期)

  四、切實加強對規范性文件合法性審核工作的組織保障

  (一)加強組織領導。全省各級政府及其部門作為規范性文件合法性審核主體,其主要負責同志為第一責任人,要自覺把規范性文件合法性審核工作置于依法行政工作全局中謀劃,納入重要工作日程,及時研究解決工作中的重要問題。要組織開展規范性文件制定主體清理,在對規范性文件制定主體備案登記的基礎上,統一編制規范性文件制定主體清單并公示,提請社會各界進行監督。要督促建立完善有關制度,細化具體措施,明確責任分工和時間進度,定期不定期檢查,確保落實到位。(責任分工:各級政府辦公廳(室)、司法行政部門牽頭,各級政府其他部門參與;完成時限:規范性文件制定主體清理工作2019年6月底前完成,有關制度建設2019年底前完成,其他工作為長期)

  (二)注重能力建設。要本著規范性文件合法性審核能力與審核工作任務相適應的原則,設立專門工作機構或者明確相關機構負責規范性文件合法性審核工作(同時兼顧重大行政決策合法性審核、重大行政執法決定法制審核等工作),配齊配強審核工作力量,確保審核質量和權威。要加強合法性審核人員正規化、專業化、職業化建設,建立健全定期培訓和工作交流制度,可以市、縣或全省各系統為單位,每年集中開展1-2次業務學習和經驗交流,全面提升合法性審核人員的政治素質和業務能力。(責任分工:各級編制、人社、司法行政部門牽頭,各級政府其他部門參與;完成時限:機構編制2019年完成,其他工作為長期)

  (三)強化指導監督。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督,要將規范性文件合法性審核機制建設情況、審核工作情況納入法治政府建設督察內容和考評指標體系,建立情況通報制度,對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵,對工作開展不力的及時督促整改,對工作中出現問題造成不良后果的依紀依法問責。審核機構要建立健全統計分析、規范指導、溝通銜接、問題通報等機制,加強共性問題研究,定期向制定機關、起草機關通報合法性審核情況和存在的問題,切實提高規范性文件質量。(責任分工:各級政府司法行政部門牽頭,各級政府其他部門參與;完成時限:納入考核指標2019年完成,其他工作為長期)

  全省各級司法行政部門負責組織協調、統籌推進、督促指導本《通知》貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況,督促檢查指導規范性文件合法性審核機制建設,總結交流推廣工作經驗,研究協調解決共性問題。貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項請及時報省司法廳。(責任分工:各級政府司法行政部門牽頭,各地各部門參與配合;完成時限:2019年底)

  2019年4月3日


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